莫衷一是：美国各监管机构对加密货币的看法仍不一，但监管方向大同小异

2018年5月22日，美国商品期货交易委员会(CFTC)发布了一份虚拟货币衍生产品上市建议性声明。该声明旨在为交易所和结算所提供清晰的监管信息。本周之前，美国主要的加密货币交易所Coinbase就获得如何获得联邦银行业务许可证向监管机构进行了交谈。

由于联邦监管机构仍然没有提出一个明确的方案来监管比特币、其它加密货币与首次代币发行(ICO)，所以美国仍不确定加密货币的地位如何。目前有许多联邦监管机构谈及了加密货币，而所有这些机构对比特币等加密货币的看法都不一：有的将其视为证券，有的将其视为货币，也有的将其视为资产或视为商品。此外，各州之间的监管法规也不同。

由于在联邦层面缺乏一个明确的监管框架，该国的加密货币被分到了不同的类别里。所有这些都必须考虑。

在美国，国会拥有最高权力，其权力超过如美国商品期货交易委员会(CFTC)和美国证券交易委员会(SEC)等联邦监管机构，可以强制让它们遵守其所规定的法律。现在国会对此事保持沉默，每个监管机构都会以自己的角度来看待加密货币，这就是为什么不同的机构有可能在相同的行动中宣称拥有同等的权力。……这意味着，美国公民必须遵守所有机构的现有监管方案，即使它们存在冲突。

美国各监管机构是如何定义加密货币的？

美国证券交易委员会(SEC)

一个负责保护投资者免受欺诈的独立联邦机构，美国证券市场的主要监管者。它将加密货币视为证券。

美国商品期货交易委员会(CFTC)
也是一个负责保护投资者免受欺诈的独立联邦机构。监管美国期货和期权市场的监管机构。它将加密货币视为大宗商品。

金融犯罪执法网络(FINCEN)
美国财政部所属，负责分析金融交易，打击洗钱、恐怖融资等金融犯罪。它将加密货币视为货币。

美国国税局(IRS)
同美国财政部所属，负责征收税款和执行税法。它将加密货币视为资产。

美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)
同美国财政部所属，负责实施经济制裁，以支持美国的国家安全和外交政策。它将加密货币视为货币或法定货币。

美国证券交易委员会(SEC)：反对ICO并倾向于采取“平衡的方法”

美国证券交易委员会(SEC)主要将加密货币视为证券。根据其用来确定管辖范围的、已有70年历史的Howey测试，证券涉及对普通企业的投资，而其投资者预计的利润主要来自企业经营。

去年，该机构发布了对数字资产的标志性意见，声称ICO有时也可被视为证券，因此受到严格的法律法规约束。最近，SEC阐述了它对加密货币的看法，并表示它正在考虑将证券法律应用于所有加密货币相关领域：从加密货币交易所到加密货币钱包。

ICO似乎是该机构的首要关注点，因为在2018年2月，SEC进行了一项大规模调查，还发出了传票以关闭ICO中的一些“未注册证券”。 在此之前，SEC主席Jay Clayton指责“许多ICO和加密货币的发起人”不遵守证券法。虽然他以前认为ICO是一种“潜在的高效融资工具”，但在《华尔街日报》发表的一篇专栏文章中，Clayton也警告说：“证交会将大力追查那些试图逃避我们证券法的注册、披露和反欺诈要求的人。”

在美国众议院4月举行的听证会上，SEC财务部门主管William Hinman解释了为什么他的机构没有完全禁止ICO，暗示SEC倾向于在数字资产和代币发行方面采取“平衡的方法”，维持该领域“继续发展”。

Hinman也同意了Clayton先前的评论，认为大多数ICO应被视为证券。根据Hinman的说法，SEC将与发行代币的实体进行协商，以核实其所提供的产品是否受到监管或符合证券发行资格。当被问及他是否可以想到一个不会被视为在发行证券的ICO例子时，Hinman回答道：

“理论上讲，有时候加密货币可能会在市场上实现一种去中心化的效用。有些加密货币没有发行人来管理…理论上，有些加密货币可能因为缺乏中央参与者而变得难以像监管证券发行那样去监管……。”

最近，SEC委员Robert Jackson在接受CNBC采访时称，ICO市场是一个不受监管的证券市场的典型例子：

“你想知道如果没有证券法和SEC监管的情况下，我们的市场会是什么样子吗？答案是像ICO市场这样。”

Jackson还表示 ，他目前还没有看到一个不是证券的ICO，而且目前也没有在SEC注册过的ICO。然而，在3月初，The Praetorian Group向该机构申请了将其ICO注册为证券产品; 如果他们的申请被接受，这将成为首个在SEC注册过的ICO。

美国商品期货交易委员会(CFTC)：整体上友好对待加密货币

美国商品期货交易委员会(CFTC)是一个监管大宗商品衍生品交易的机构，它声称代币是大宗商品。这意味着他们认为，比特币相比传统货币或证券更接近黄金，因为它没有得到政府的支持，也没有附加的法律责任。CFTC将加密货币作为大宗商品管理的方法最近得到了纽约联邦法官的支持。

正如CFTC委员Brian Quintenz解释的那样，“预售中的加密代币可能会发生改变。他们可能在SEC的监管下‘开始他们的生活’，但在某个时候(可能很快甚至是立即)转变为商品。”

CFTC表现出了一些亲比特币的倾向，授权于LedgerX去建立一个受监管的比特币期货市场。此外，CFTC主席J.Cristopher Giancarlo被称为“加密货币之父”(Cryptodad)————该标签在其推特主页上。尽管他将于2019年离任，但他已经被广誉为是一位“友好对待加密货币”的监管者。今年二月份，他说：

“我们应尊重新一代人对虚拟货币的热情，作出一个深思熟虑的、平衡的回应，而不是轻视地去回应。”

尽管加密货币的定义不同，CFTC还是一直在与SEC合作。今年2月，这些机构举行了一场备受期待的听证会，他们承认加密货币行业为金融体系增添了一种新范例，强调了公平监管框架的重要性，并说了一句著名的话：

“如果没有比特币，就不会有区块链”。

CTFC也明确了其优先事项。该机构强调其允许发展区块链和加密货币，但它同时也在关注着ICO中存在的欺诈。这似乎是目前联邦监管机构的主要方向。在处理了非法ICO之后，各种监管机构可能会着手解决更棘手的问题，例如使代币成为一种证券、一种商品、货币或实用工具。

金融犯罪执法网络(FINCEN)：ICO方式各不相同，但代币基本上都可视为货币

金融犯罪执法网络(FINCEN)是美国财政部一个负责了解你的客户(KYC)和反洗钱(AML)事务的机构，它将代币视为货币。换句话说，在FINCEN的管辖范围内，ICO的发行受银行保密法下的汇款规则约束，因此需要向政府登记注册、收集客户信息并报告任何可疑的金融活动。

今年3月份，在FINCEN法律事务助理部长Drew Maloney给参议员Ron Wyden写的一封信中披露道，FINCEN会将它的规定应用到ICO监管上，指出“交易所出售ICO竞争币或代币，或者将其兑换成其它虚拟货币、法定货币或其他替代货币的价值，通常……可视为‘汇款人’。” 监管机构提到“大约已有100个虚拟货币交易所”在FINCEN注册，还提起了他们2015年对Ripple Labs和2017年对BTC-e的监管行动。

然而，在该信中，FinCen也认识到“ICO发行有所不同”，并且“某些参与者可能属于SEC和CFTC管辖。”

国税局：务必纳税，虽然我们知道这并不容易

美国国税局(IRS)认为加密货币不是货币，而是资产，这意味着如果你为了获利而卖出你的加密货币，你将需要缴纳资本利得税。2014年，该机构发布了加密货币征税指南。根据其2014-21条，收到或挖到的加密货币必须包含以收到加密货币在计算总收入中，以收到虚拟货币时的公平市价来计算。

Robert W. Wood是旧金山Wood律师税务所的税务律师，他解释了加密货币缴税的细微差别，提醒说IRS使用软件跟踪Coinbase交易，IRS不会放弃对加密货币的追查。

3月23日，美国国税局发布了一份备忘录，提醒美国公民需要在其所得税申报表上报告其投资数字货币的收入。该机构还强调了加密货币交易的“固有的匿名性”。

但是，正如统计数据显示的那样，很少有人为加密货币缴纳税款。在美国纳税截止日前两天，征税平台Credit Karma告诉CNBC，在最近25万名税务申报人中，只有不到100人报告了其投资加密货币的资本利得。今年2月，税务季节开始时，Credit Karma报告了非常相似的数据，2017年，25万人中有100人，即0.04％的税务申报人报告了投资加密货币所获收益。2015年，IRS报告说，总共只有802人在他们的纳税申报中记录了投资加密货币的收益和损失。

美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)：将受制裁人的加密货币钱包列入黑名单

美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)是美国财政部所属的一个机构，负责执行经济制裁以支持美国国家安全和外交政策，它似乎将加密货币当作货币或法定货币。今年3月，该机构更新了有关虚拟货币部分的常见问题。

从本质上讲，正如国际税务律师Selva Ozelli所解释的，根据OFAC的新指导，无论交易涉及法定货币还是加密货币，美国公民都需遵守相同的制裁义务。换句话说，涉及加密货币的违规行为将受到与涉及法定货币类似的制裁。

此外，OFAC将对其特别指定国民和阻止人员名单(SDNL)上或特殊人物的钱包地址进行更新。正如Ozelli指出的那样，“这会让美国人注意到，与这些钱包地址交易可能是被禁止的，从而增加企业对虚拟货币世界的合规性考虑。”

因此，该项目机制看起来与KYC程序类似，其中包括制裁清单筛查等相关措施。那些不遵守OFAC规定的人可能会面临重大的民事和刑事处罚。

尽管目前还不清楚OFCA将如何获得SDNL名单上人的钱包地址，但在3月份，根据Edward Snowden获得的机密文件显示，美国国家安全局(NSA)已经搭建了一个用来追踪交易的去匿名化系统。

“寒冷的市场”：要求机构尽责和明确监管的需求不断增加

最近在华盛顿举行的题为“审查加密货币和ICO市场”的听证会上，Coinbase作为最大的主流加密货币交易所之一，表达了他们对美国监管状况不佳的担忧，还探讨了如何让市场“降温”。

Coinbase首席法律与风险官Mike Lempres强调，只有通过“负责任的监管”才能展现数字货币技术的“巨大潜力”，而在目前阶段，由于缺乏对什么该被允许和不该被允许的理解及不知如何看待数字资产(视为证券、商品、资产还是货币)，美国监管体系“正在伤害健康创新”。

“因为对证券的定义以及监管的范围有太多的不确定性，市场正在降温。这对每个人都是不利的，因为技术不会停止进步，这样它只会转移到海外发展，我们将错过在美国发展它的机会。” Lempres指出联邦监管机构之间“缺乏协调”，并表示在实行必要的法规之前，Coinbase不能支持ICO。

将加密货币定义为一种资产确实很棘手：一些加密货币可能看起来像证券，而另一些则像商品一样。也可以认为大多数加密货币都有各自的优点。CFTC主席的声明呼应了这一观点，因为他认为，尽管存在各种复杂性，但监管框架不会很快出现。

尽管如此，在美国，加密货币的未来仍可能是光明的。大多数美国监管机构似乎都对加密货币十分友好，因为他们不想扼杀创新，并希望在国内发展区块链，但同时他们也想保护个人不受坏人的侵害。这是很难权衡的，还需要点时间。